1/17/2012

【譯】失衡的民主─公民社會無法代替政黨政治

from Policy Review No.106, 2001 April, 25-35

失衡的民主─公民社會無法代替政黨政治

作者:伊凡‧朵爾廷(Ivan Doherty)
翻譯:朱玉玲(Kathy)奉君山

馬克思‧韋伯曾經指出,政黨是「民主之子」。但是近年來,國際社會協助扶植新興國家的民主時,往往對公民社會情有獨鍾。公民社會被視為「民主的泉源」,但這個說法不切實際甚至誇大其詞。國際社群常常利用政黨名聲敗壞所導致的滅亡,來推動公民組織並協助其壯大。雖然這種努力方式是正面而且必要的,然而對公民社會的情有獨鍾,已不只是一個流行;對某些人來說,這已經變成一種狂熱,是不容質疑的教條。


越來越多的資源挹注於發展公民社會的計畫,而排除政黨和議會等政治機構。許多個人和公家捐款人覺得,加入公民組織比加入政黨更具道德正當性,而參加政黨活動還必須等待一定程度的社會發展,這種做法有嚴重的危險。強化在政治平衡當中代表需求方之公民組織的同時,若對於整合這些組織利益的政治組織,沒有給與相等的援助,到頭來會損害民主的制衡機制。援助公民社會的發展時,若忽視政黨和議會程序的角色,將破壞這些援助意欲促成的民主進程。如果沒有負責任、有效的強大政黨和政治機構,透過談判和說明折衝的方式來回應相互矛盾的要求,等於是為民粹主義的領導人打開大門,好讓他們規避政府體制來達到自己目的,尤其是所有權力制衡系統與法治機制。

公民社會竄起
80和90年代,在剛脫離獨裁政權的國家裡,政治環境的變遷為公民團體創造出嶄新的機會,公民社會因此成為人們一窩蜂關注的焦點。對公民社會的嶄新熱情可以歸因於幾個因素:在真正的政黨可以合法運作之前,公民社會在衝撞亞洲以及東歐的集權政體時,扮演了領導者的角色;亦即許多過去一黨專政國家的人民,在民主體制剛起步時對政黨採取的反對行動,以及民主體制穩固國家的人民對政黨體系感到失望,樂於將政治與社會改造的希望寄託在公民社會而提供協助的人對政黨政治採取的反應。
擁戴公民政治的發展,將之視為以非政治方式參與國政的人,無法認識到這種方式的局限性。在新興民主國家中,公民社會團體常常要費力地對付政治性質的問題。舉例來說,若要監督選舉進程或主張提高人民生活水準,政黨仍是政治行動和落實立法的主要方式。沒有政黨的參與,這兩個議題的進展將會相當有限。若是一昧強化公民社會,卻忽略了黨派政治的問題,可能會破壞代議政治的基礎,甚至封閉了公民社會取得政治影響力的康莊大道。
許多國家擁有強大且活躍的公民社會,政黨力量的薄弱與困境卻導致整個民主制度的危機。在孟加拉,儘管有大量的倡導團體和公民行動組織,不斷發生的黨派政治僵局使得該國及其公民陷入赤貧。在過去十年間,雖然多次從軍事獨裁轉型為民選政府,但有些政治領袖似乎沒有什麼長進。在孟加拉,兩股主要政治勢力量對於持續的政治僵局都有責任。許多政治領袖對支持者和公民可以發揮影響力,但這股力量卻不斷地被濫用於遂行狹隘的黨派目的,公民社會只能眼睜睜地在場邊當個局外人。此外,公民社會提倡分裂的傾向,等於向企圖破壞或者顛覆民主制度的人,昭示團結、獨立的公民社會的致命傷。若孟加拉不推動政黨改革,並建立開放透明的議事制度,孟加拉人民的民主和福利,將是命運多舛。
在摩洛哥,雖然數千個非政府組織和公民倡議團體已活躍多年,但是卻在修憲允許內閣的組成反應正確的選舉結果後,民主政治運動方才逐漸成形。繼1998年的選舉之後,獲得多數選票的政黨才首次受邀入閣,之前被視為「反體制」的反對黨,在野50多年後終於執政,開啟一個邁向更開放民主之政治制度的新時代。雖然公民社會對這些改變的發生功不可沒,但是真正落實卻是政黨和他們領導人的投入。在摩洛哥歷史的關鍵時刻,政治領袖願意在條件不理想的大環境中發揮正面作用。雖然摩洛哥現在處於民主過渡階段的初期,而且結果仍有變數,政治領導人初步展現的成熟度,已經奠定了民主政治的重要基礎。
在這之後,摩洛哥各政黨幾乎立即向國際社會尋求援助,以因應新的政治氣候。他們認識到國會必須更加民主,而新政府必須更加回應民意。在建立和維護真正的聯盟以及讓公民社會適當地參與代議政治的程序方面,這些政黨缺乏經驗。他們也了解到,這些改變之前可以拱他們上台,以後同樣也可以趕他們下台。在這些過程中,社會大眾更加了解民主進程中仍舊存在的諸多障礙,而公民社會在這方面發揮了關鍵作用。事實上,它要求民意代表必須更加包容,並且更加回應人民訴求。摩洛哥政黨擁抱改革的意願以及外界的援助,有助於政治領袖和公民社會創造更加穩定和健全的關係。
北愛爾蘭是另一個很好的例子,說明發展健全、資金雄厚的公民社會無法填補僵持的政治勢力所造成的權力真空。幾十年來,阿爾斯特省(Ulster)因內部衝突飽受摧殘,各族群嚴重分裂,當選政治人物的角色嚴重受限。許多由一般地方政府的服務,常由委員會透過非政府組織和其他社會團體負責提供,這些委員會通常被稱為「半官方機構」(quangos),也就是被正式認定為非部門性質的政府組織。這些機構由非民選官員組成,他們的權力來自中央政府,很少或根本不必對人民負責。他們獲得公共資金,在全省各地進行很重要的工作。當政治領袖努力克服看似不可能解決的派系分裂,而暴力和恐怖主義凌駕法治之上時,接受獨立派與 統一派不同理想的整合方案出現後,才使得僵持的政治情勢出現進展。這些整合方案是透過政治領袖的協商和公民社會的支持方能實現。雖然公民社會的角色是達成共識的的關鍵因素,但若沒有政黨的全力投入,就不可能達成協議。最後透過權力分享方式達成的自治協議,在全民公投中獲得近70%選民的支持,該協議亦透過建立「公民論壇」的方式界定來公民社會的角色:提供社會,經濟,和文化方面的建議。
世界各地都有類似的例子,從80年代的智利和菲律賓,到90年代的印尼和塞爾維亞,政黨和公民社會的結合和互補的努力,讓許多國家重拾民主。絕大多數的例子證明,以支持和鼓勵公民社會同時與政黨有限互動的方式推動民主,對國際社會而言更 容易也更順利。雖然民主轉型需要全民動員,但憲法和體制架構也不可或缺。初期動員或許最適合由公民社會策動,但政黨卻是提供建立體制架構的不二人選。
這並不表示新興民主國家的政黨完全失去國際社會的支持。在美國,國家民主研究所(National Democratic Institute)和國際共和研究所(International Republican),在民主基金會(National Endowment for Democracy)和國際開發署(Agency for International Development)的支持下,提供專業援助和諮詢給世界各地的各民主政黨。這兩個機構也支持民間組織的發展,特別是他們的政治參與。此外,政府資助的英國民主西敏基金會(Westminster Foundation for Democracy in Great Britain)以及德國,瑞典基金會和荷蘭國內政黨附屬的基金會,都在推動類似的工作。然而,比起捐助機構,國際金融機構和私人基金會提供給民間組織和國家機構提供的大量資源,給予政黨的支持真的是小巫見大巫。這種援助的不平衡帶來意想不到的後果:削弱並忽視讓政黨和立法機關能夠運作的代議民主的基礎。若在這樣的情況下 發生危機,可能會遭成政治真空,變成必須向廣大民眾直接提出訴求。即使政黨是不完美的,但沒有其他國家機構可以像政黨一樣地有效阻指專制領袖或政府的出現。
在 這個過程中,政黨往往很晚才能取得專業協助,而且資源通常非常有限,很難發揮長期的影響。這些專業援助大多為競選技巧,對於勢單力孤的新興政黨,這確實總 是最迫切的挑戰。羽翼未豐的政黨不斷奮力推出成功的競選活動,並滿足最近才得知這些政黨的選民之期望。然而,更大的挑戰是在選舉過後,雖然政黨制度的鞏固 對政黨領導人帶來更大的挑戰,但此時卻國際社會卻很少提供援助或支持。在衝刺選舉期間,政黨往往要等到選後才能解決體制發展的問題。他們之後可能被迫面對 新的政治環境,必須專注於建立民主體制。在政黨早期發展和穩固的關鍵階段,政黨領導人和許多重要官員不得不參與政府和立法程序,導致他們剛起步的政黨無法 繼續壯大。許多政黨尚未準備好因應政府和反對派的要求,也不能充分滿足民眾的期望。這只會加劇公眾的冷嘲熱諷。

政黨的失敗
在全球新興民主國家,政黨要不是太過薄弱、太個人化,太受制於政府壓迫,不然就是太過腐敗、或太失民心,無法贏得公眾的尊重和支持。例如羅馬尼亞,在 1996年了不政治政背景的反對黨組成聯盟掌權之前,前共產黨仍然在屢次大選中獲勝而繼續執政。改革派獲得壓倒性的勝利,同時掌控國會還有總統大權。由於 經驗不足、黨際關係惡劣,新政府迅速陷入癱瘓,削弱其支持基礎,在僅僅四年後的選舉就遭到輪替。類似的劇本也可能在斯洛伐克上演。從俄羅斯到委內瑞拉,從 秘魯到巴基斯坦,當國家歷經政治危機,身陷泥淖的政黨往往是問題的核心。
俄羅斯民主現況的疑慮,與缺乏強大民主政黨有明確的關聯。蘇聯解體十年後,俄羅斯出現了許多政黨,有些強大、有些民主,但令人遺憾的是,很少政黨兩者兼具。 正如麥克麥可富在評論1999年嬴得俄國國會席位的六個組織時所指出的,其中兩個不是政黨、兩個並不民主。而勉強稱得上民主並致力於自由法治的兩個政黨, 總計獲得14.5%的選票,只佔議會450個席位中的49個。俄羅斯政黨積弱是因為掌權的政客有意為之。葉爾欽總統反對政黨,當他退出蘇維埃共產黨時,不 認為加入政黨有什麼利多。他自己雖然贏得兩次大選,卻從未試圖建立一個奠基於長期計劃和選民組意志織。他的繼任者普京不隸屬於任何政黨,雖然支持他的組織 在國會大選中贏得25%的支持。眼下他正提出修法建議,要限制政黨活動。
印 尼是另一個剛脫離專制統治正在摸索競爭性多黨制的國家。過去在舊政權的統治下,有不少聽命於政府的政黨,而新的政治秩序與環境則催生了大量不同規模與型態 的政黨。印尼國內共有48個合法政黨,93個非法政黨。1999年的選舉過後,只有不到15個政黨進入國會,其中最大的黨只有30%的席次。選後各黨透過 談判,國會選瓦希德總為總統,即使他的黨只有51個國會席次。雖然梅加瓦蒂的政黨最受歡迎,在國會擁有154個席次,她卻只能擔任副總統。目前印尼的政治 局勢仍然不穩定,只有極少數的政黨能夠適應新的政治環境,而所有政黨皆無法充分反映選舉支持者的民意。印尼的民主化正處於一個非常微妙的階段,政黨的強化 仍有很長一段路要走。同時,這個過程需要公民的參與,政黨亦必須更能夠反映民意與社會需求。
有幾個國家的政黨因為濫用政治體制,實際上已經失去了他們發揮政黨功能的合法基礎。例如,在巴基斯坦,政黨的可信度已經蕩然無存,民眾接受甚至歡迎軍隊 1999年10月推翻政府的行動。當多數民眾可以接受透過軍事政變終結失去民心的政黨,這樣的情況真的令人憂心,同時也凸顯出政黨的危機。
另 一個例子是委內瑞拉,說明缺乏可信政黨制度的後果。1992年,現任總統試圖以武力控制國家,但失敗了。即使如此,他仍然繼續告訴民眾,他個人可以取代薄 弱無效的政黨體制,結果他在1999年當選總統1959年獨裁統治結束後,社會民主黨(Social Democrates) 和基督教民主黨(Christian Democrates)這兩大黨,掌控了委內瑞拉的政治。但這兩個政黨最終完全失去了選民青睞,對窮人和弱勢群體漠不關心,而且無法解決在他們內部日益嚴 重的腐敗。他們在人民心目中毫無公信力,所導致的政治真空,讓查維玆(Hugo Chavez)打著誠實的軍事強人之姿奪取政權‧把自己塑造為願意採取激進行動來改革「體制」的人。自從他當選以來,查韋斯透過修憲的方式,進而將行政權 力集中於自己一人。在他為這些行動進辯解時,他宣稱,由於「代議制民主」制度宣告失敗,所以他企圖打造「直接的民主」。將傳統政黨架空後,他已轉而肢解公 民社會,第一個就拿工會開刀。
此 外,許多國家的政黨被禁止和壓迫。雖然大多數的原因是一黨獨大,但要如何援助這些國家的民主人士,這個問題的答案仍要視情況而定。在中國、緬甸、白俄羅斯 和古巴等國家,從事任何帶有政治色彩的活動,都會嚴重威脅人身安全。2000年6月,烏干達在禁止政黨活動二十多年後,舉行全民公投決定政黨是否可以參加 選舉。這個公投的舉行,證明「無黨制」的存在。穆塞韋尼總統(Musevni)宣稱政黨鼓動族群仇恨並製造混亂情勢,已經企圖在各方爭議下,以排除政黨的 方式執政。然而,光禁止政黨似乎無法解決問題, 因為會導致一黨獨大,壓制良性的政治競爭。

攜手並進
過 去十年的全球民主革命已經證明,人們將民主視為必需品,是不證自明的基本權利,這個願景不能因為任何國家經濟利益而妥協犧牲,遑論取而代之的。真正開放、 民主的政府體制,​​不會威脅到個人或公共福祇,反倒是國家充分發揮經濟與政治潛力的有利工具。民主制度需要有效的民主結構:能反映民意監督行政的立法機 關、能讓選民真正選擇領袖的選舉制度、依法論法、獨立於外界影響的司法機關、權力制衡的社會體系、以及受公眾信賴的機構和領袖。
在 強大具包容性的政黨以及充滿活力的公民社會之間,那種積極支持、相互合作的夥伴關係,必須被視為天秤的兩端,可以造就更加透明、利於參與的政府體系。在新 興或過渡民主國家中加強民主體制,不是在建設強大的公民社會,和加強政黨和議會等政治機構之間,二者擇一的問題。真正的挑戰在於均衡地支持更負責、更具包 容性的民主機構和組織,同時持續扶植、培育,發展深具民意而且活躍的公民社會。
政 黨是民主社會的基石,在民主國家中發揮的功能無可取代。在1998年的《民主雜誌》上,西摩亞 (Seymour Martin Lipset) 在《政黨的不可或缺》(The Indispensability of Political Parties) 一文中指出:「複雜社會中的民主,可以界定為定期提供合憲地撤換執政官員的政治制度,亦為大多數得以透過選擇公職候選人來影響重大決策的社會機制,換句話 說,就是要透過政黨」。政黨的作用在於凝聚然後代表社會利益,提供政治參與的架構。政黨訓練遲早要擔任重要公職的政治領秀。此外,政黨亦互相競爭、尋求選 舉勝利,其目的是為了管理政府機構。
政 黨提名候選人、進行政治競爭、整合不同訴求的選民,將政黨的主張化為公共政策。在野的時候,政黨化身為反對政府的選民可能會滿意的模樣,形成具有建設性與 批判性的反對勢力,藉此迫使當權者善加回應公眾的利益。結構健全的政黨為有兩個基本功能;首先,政黨以公眾和政治制度可以理解的方式,界定並且表達群體的 需求。其次,政黨凝聚重要團體中的共識,好對政治體制施加壓力。遵守原則的意見分歧,意味著對歧見與異議的包容,也是民主進程中重要的一部分。表達互相衝 突的觀點,實際上有助於深入了解問題並找出解決辦法。當政治制度運作順利時,這些交流可以產生民主體制不可或缺的嶄新的見解或可行的妥協‧要言之,這樣的 方式可以獲得具體的成果。
作 為民主制度的一環,公民社會也是民主制度不可或缺的一部分。民主制度的維繫端賴強大的公民文化,而且支持民眾必須投入法治、個人自由,宗教自由、自由和公 開的辯論、服從多數、尊重少數等等理想。活躍的公民社會可以奠定民主政治的許多重要基礎,包括公民參與、責任政治還有持續的政治改革等眾多條件。結構健全 的公民社會讓弱勢(以及特權)團體能夠發聲,並且擴大它們在參與政治過程中的影響力。非政府組織在已開發國家和發展中國家都扮演關鍵角色:為擬定政策的人 提供專業協助並向政府及議會施壓,以協助政策的成形,亦鼓勵公民參與並推廣公民教育。在可能不適合透過政黨使力的時候,非政府組織亦為年輕人和邊緣人提供 領導能力培訓與機會,成為其參與公眾生活的媒介。
許 多真正、持久的政治體制改革,其動力往往來自政府之外,但沒有哪一個機構可以獨佔鰲頭。政府、政黨和公民社會必須同心協力,才能進行政治和民主改革。公民 社會無法,也永遠不能取代政黨或是負責和革新的政治領袖。公民社會絕對不該取代政黨,應該扮演輔助政黨的重要角色‧在公民社會團體和政黨之間二者擇一,是 站不住腳的。政黨和公民社會是天生的盟友。政黨比任何其他機構(包括政府),更能夠進一步將公民社會融入政治,所以鼓勵跟外界接觸的活動,對政黨而言是很 重要的,無論是為了民主品質,或是為了政黨自身的政治生命。民間團體不應成為特定政黨的打手,因為這會削弱自主性,但是針對共同關心的議題,則可以建立夥 伴關係。當政黨向外接觸民間團體,在具體議題或改革上與之合作,其組織力量會變得更加強大,也更受公民敬重。雖然政黨與民間組織之間的良性張力將始終存 在,但這種緊張關係應伴隨著對彼此關鍵角色的相互尊重。

民主政治
決策權力的集中以及體制化程序的缺乏,會削弱大眾的支持,扼殺人們對政黨活動的參與。政黨不願意走入民間並尋求民眾意見時,公眾的支持就會降低,此時訴諸大眾媒體進行競選活動,往往淪為口號甚於實質的訴求。
民 意調查、意見團體和投票行為研究都指出,在世界上每一個地區,社會上大多數人都認為政黨缺乏效率,而且他們的需求脫節。歷史悠久的政黨都有黨員的老化和萎 縮的問題,而加入或者牽扯上政黨則被年輕人視為畏途。在此同時,對獨立候選人、特殊利益團體和反政黨運動的支持,卻是水漲船高。新時代的大眾媒體和科技革 新發揮了兩項作用:削弱政黨傳播政治資訊的角色以及揭露醜聞與派系貪污。政黨已被迫透過種種方式,去克服這些弱點並挽救信譽。這些措施包括:更加重視公職 人員的操守,將政黨組織現代化與民主化以便民眾多加參與,以及增加政府和政治制度整體運作的開放性和透明度‧ 
全 世界的政治領導人都必須採取新的方式,才能重新掌握政黨與政黨制度的改造與革新。國際民主援助組織必須支持這些努力,透過技術援助和專業知識的形式,提供 他們急需的資源。最近,三股世界上最大的國際政黨勢力,包括代表社會民主派、自由派和基督民主派等意識形態的政黨群,正聯手促進政黨政治的發展。這個由 140多個國家的350個政黨成員組成的跨國政治連線,可以制定協助政黨改造組織和運作的規範。
不 論是為了重拾公眾信心,或是要推動民主的整體發展,政黨民主化都是當務之急。廣泛的公民參與、政治領袖的負責機制、透明化以及制度化的預防措施,對民主大 業的成功空前重要。然而,有決心和專業去鞏固和促進這些措施的組織與機構,目前仍然缺乏足夠的資源。促進全球民主化的國際組織若沒有提供援助,眼下緩步前 進的種種計劃就會受挫。這些援助不僅限於財政資源,加深對政黨及其領導人關鍵角色的認同也很重要。舉例來說,針對國家或地方發展的關鍵議題,國際金融機構 和援助組織常常會促成並贊助政府與公民社會組織之間的重要對談。這種援助也應該將政黨代表和國會議員納入其中。
政黨的衰落不能歸咎於公民社會,也不能怪罪那些提倡對政黨體制外公民參與提供更多支持的人。另一方面,眼前的危機沒有人能隔岸觀火,因為政黨衰落終究會威脅到民主基業。
數 十年來人們認為,捐助國所提供的經濟發展協助,能夠造就經濟成長和機會,最終成就發展中國家的社會穩定。但即使成功了,對經濟成長的重視往往因為政治沒有 同步跟進,而失去動力。日益顯著的事實是,發展中國家內層出不窮的問題,不是傳統的經濟援助能夠解決的。雖然這些問題導致經濟發展的惡果,但問題本質其實 並不是出自經濟面,而是政治面。所謂的永續發展實在需要有解決問題的能力,而不訴諸暴力或鎮壓。
過 去十年間,援助機構以及國際金融機構的態度丕變,他們開始了解,民主政治制度和自由市場經濟是一體兩面、互相依存的。無法保障個人權利的社會,難免會導致 剝削、貪污、階級制度、失序以及競爭力低下,尤其是在這個世界變得更民主更競爭之際。事實上,農業人口外移、環境惡化以及導致飢荒和內亂的問題農業政策, 都可以歸因於到受害者無法發聲的政治體制,在這種體制下,政府機構覺得沒有回應人民需求的義務,特殊利益團體可以放心剝奪資源,卻不用擔心被監督或必須負 責。
各民主國家必須立刻登高一呼、付諸行動,讓各國的政黨發展與公民社會協助計畫,處於相同的立足點。這個努力將增進我們共同的價值並促進我們的長遠利益。畢竟,這世界越是民主,就越是人性化、和平、穩定和繁榮。

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